Nowe przepisy ustawy o ochronie sygnalistów – od 25 września 2024 r.
AKTUALNOŚCI SAMORZĄDOWE - BIULETYN SAMORZĄDOWCA - 4 / 2024
Polska, podobnie jak inne kraje należące do Unii Europejskiej, zobowiązana jest dostosowywać swoje prawo do uregulowań unijnych. Dotyczy to między innymi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 roku w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, czyli tzw. dyrektywy o sygnalistach lub dyrektywy o ochronie sygnalistów.
Dyrektywa ta miała zostać wdrożona do 17 grudnia 2021 roku, jednak dopiero niedawno udało się opracować nowe przepisy. Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów została opublikowana w Dzienniku Ustaw 24 czerwca 2024 r. Nowe przepisy wchodzą w życie 25 września 2024 r.
Wzbudziły one sporo kontrowersji, szczególnie wśród pracodawców wywodzących się zarówno spośród przedsiębiorców, jak i jednostek samorządowych. Do wdrożenia odpowiednich procedur ochronnych, w relatywnie krótkim czasie, zobowiązani są: przedsiębiorcy zatrudniający 50 lub więcej pracowników, wszystkie podmioty sektora publicznego (z wyjątkiem organów gmin lub powiatów liczących do 10 000 mieszkańców).
Sygnalista to każda osoba zgłaszająca „sygnały” o nieprawidłowościach w ramach funkcjonowania jednostki publicznej lub przedsiębiorstwa – naruszeniach prawa Unii Europejskiej.
Sygnalistą może być więc nie tylko pracownik podmiotu, którego zgłoszenie dotyczy, lecz także np. były pracownik, osoba starająca się o pracę w danej jednostce, stażysta, wolontariusz, wspólnik, współpracownik, osoba wykonująca dzieło lub zlecenie na rzecz podmiotu – zarówno wykonawca jak i podwykonawca, dostawca. W praktyce oznacza to prawie każdą osobę, mającą styczność z tym podmiotem.
Dyrektywa o ochronie sygnalistów jest odrębnym aktem prawnym, który powinien być zaimplementowany w porządku prawa krajowego poszczególnych członków Unii. Do tej pory w Polsce przepisy dotyczące tego obszaru funkcjonowały w ramach różnych aktów legislacyjnych, m.in. w kodeksie pracy czy w ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Brakuje jednego aktu prawnego, który zbierałby uregulowania dotyczące sygnalistów i zapewniał im realną ochronę.
Celem dyrektywy o ochronie sygnalistów jest „poprawa egzekwowania prawa i polityk Unii w określonych dziedzinach, poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających wysoki poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii”.
Docelowo nowe obowiązki wynikające z dyrektywy o ochronie sygnalistów dotyczyć mają:
- jednostek publicznych – jednak z wyjątkiem organów gmin lub powiatów liczących do 10 000 mieszkańców,
- przedsiębiorstw zatrudniających powyżej 50 pracowników.
Podmioty zobowiązane będą zobligowane do podjęcia szeregu działań, obejmujących m.in.: opracowanie regulaminu przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, ustanowienia kanałów przyjmowania zgłoszeń, wyznaczenia niezależnego podmiotu zajmującego się ich obsługą i wyjaśnianiem, czy też prowadzenia rejestru wpływających spraw.
Obok zgłoszeń wewnętrznych przewidziano bowiem dwa niezależne kanały – zgłoszenia zewnętrzne oraz ujawnienie publiczne. Niemniej jednak są to tryby szczególne, których dochowanie uzależnione jest od ostatecznego kształtu ustawy.
Dyrektywa o ochronie sygnalistów określa zakres naruszeń, co do których przepisy (także wewnątrz państw członkowskich) muszą się odnosić. Unia pozostawia jednak dowolność w rozszerzaniu zakresu przedmiotowego naruszeń prawa. Z możliwości tej prawdopodobnie skorzysta polski ustawodawca, gdyż w projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa podaje szerszy niż dyrektywa katalog naruszeń w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego. Zakresem przepisów objęte są zgłoszenia dotyczące m.in.:
- zamówień publicznych;
- usług, produktów i rynków finansowych;
- zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;
- bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
- bezpieczeństwa transportu;
- ochrony środowiska;
- ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
- bezpieczeństwa żywności i pasz;
- zdrowia i dobrostanu zwierząt;
- zdrowia publicznego;
- ochrony konsumentów;
- ochrony prywatności i danych osobowych;
- bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
- interesów finansowych Unii Europejskiej;
- rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.
Co więcej, ustawodawca przewidział możliwość rozszerzenia powyższego katalogu przez pracodawcę. Może on dodatkowo ustanowić w regulaminie zgłaszanie innych naruszeń, niż wskazane powyżej, w tym dotyczących obowiązujących u tego pracodawcy regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych.
Polski projekt ustawy zakłada, że na gruncie polskim organem centralnym odpowiedzialnym za przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych będzie Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Państwowa Inspekcja Pracy. Ich zadaniem będzie dokonywanie wstępnej weryfikacji zgłoszeń i kierowanie ich do właściwych organów.
Natomiast głównym celem dyrektywy o sygnalistach jest zapewnienie im należytej ochrony oraz anonimowości. Mogą oni zgłaszać nieprawidłowości, korzystając z trzech kanałów raportowania: wewnętrznego, zewnętrznego (do odpowiednich organów administracji publicznej) lub publicznego (do informacji publicznej). W pierwszej kolejności powinni jednak wykorzystać kanał wewnętrzny.
Odpowiednie funkcjonowanie wewnętrznego kanału raportowania powinien zapewnić pracodawca. Kanał taki może być w pełni elektroniczny, jednak może to być też tradycyjna skrzynka podawcza lub linia telefoniczna – decyzja należy do pracodawcy. Może on ponadto wyznaczyć do realizacji tego zadania dział lub osobę wewnątrz firmy, opłacić odpowiedni system informatyczny przygotowany do tego celu lub zlecić jego realizację firmie zewnętrznej, np. kancelarii prawnej. Niezależnie od dokonanych wyborów, kanał taki ma zapewnić bezpieczeństwo i anonimowość każdemu sygnaliście.
NA CZYM M.IN. POLEGA OCHRONA SYGNALISTÓW?
Przede wszystkim osoby zatrudnione u pracodawcy, którego dotyczy zgłoszenie, będą chronione przed zwolnieniem. Pracodawca taki nie będzie mógł też rozwiązać innych umów: z dostawcami, współpracownikami, wykonawcami i innymi podmiotami, zgłaszającymi nieprawidłowości, przed upłynięciem przewidzianego w umowie terminu zakończenia współpracy. Zwolnienie czy zakończenie współpracy przed upływem terminu nie jest jednak jedyną formą działań odwetowych, którym przeciwdziałać ma dyrektywa. Są to także groźby wszelkich działań oraz represje, takie jak: degradacja ze stanowiska, przymusowy urlop bezpłatny, obniżenie wynagrodzenia, wstrzymanie szkoleń i innych benefitów dla sygnalisty, nakładanie kar, nagan, wykluczenie, dyskryminacja i inne.
Do zgłoszeń mogą mieć dostęp wyłącznie wyznaczeni przez pracodawcę, uprawnieni, bezstronni pracownicy. Poza odebraniem zgłoszenia, są oni zobowiązani do rozpatrywania, analizowania i oceny prawdziwości tych zgłoszeń. Czas na te działania wynosi nie więcej niż 3 miesiące od dnia dokonania zgłoszenia. W przypadku weryfikacji pozytywnej, pracodawca zobowiązany jest do działań naprawczych w tym zakresie oraz dołożenia wszelkich starań, by podobne naruszenia nie powtórzyły się w przyszłości.
Dyrektywa o sygnalistach nakłada także obowiązki w zakresie monitoringu skuteczności kanałów wewnętrznych. Należy w tym celu prowadzić ewidencję każdego zgłoszenia, otrzymanego poprzez wewnętrzny kanał raportowania. Szczegóły prowadzenia monitoringu nie są określone w dyrektywie.
SANKCJE
Państwa członkowskie w ustawach implementujących dyrektywę o ochronie sygnalistów zobowiązane są do ustanowienia sankcji za naruszenia zgłaszane przez sygnalistów. Unia nie precyzuje jednak ich wymiaru, który powinien być dostosowany do warunków każdego z państw. Podaje jedynie, że powinny one być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Ustawa przewiduje sankcje karne za utrudnianie dokonania zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych, naruszenie obowiązku zachowania poufności, dokonanie nieprawdziwego zgłoszenia lub publiczne ujawnienie nieprawdziwych informacji. Ostatnim przypadkiem, zagrożonym taką samą karą, jest brak procedur i regulaminu dokonywania zgłoszeń wewnętrznych w jednostce. Odpowiedzialność w tym zakresie ciążyć będzie na kierownikach i menedżerach. Biorąc pod uwagę terminy i krótkie vacatio legis ustawy, odpowiednie procedury i dokumenty dotyczące sygnalistów, takie jak regulamin, powinny być gotowe już dziś. Dostosowanie do nowych zasad będzie wymagało czasu i zabezpieczenia odpowiednich funduszy na ten cel. Odpowiednio wczesne przygotowanie do nowych obowiązków i stopniowe wprowadzanie uregulowań, pozwoli zminimalizować stres i koszty z tym związane, a także sprawi, że nowe regulacje nie zaskoczą żadnej organizacji.
OPINIA
Analiza podpisanej przez Prezydenta ustawy prowadzi do niezbyt optymistycznych wniosków. Prezes Wielkopolskiej Akademii Nauki i Rozwoju Jakub Michałowski tak ocenia bieżącą sytuację:
„Trzy miesiące na wdrożenie systemu zgłoszeń wewnętrznych to zdecydowanie zbyt krótki okres na wprowadzenie rozwiązań, które będą spójne, sprawne i skuteczne w każdym samorządzie i ich jednostkach. Obowiązek wdrożenia systemu zgłoszeń wewnętrznych wiąże się z koniecznością dokonania zmian organizacyjnych i kadrowych oraz podjęcia kompleksowych działań szkoleniowo-informacyjnych, co jest procesem wymagającym czasu i zaangażowania.
Warto również pamiętać, że w ramach wdrożenia systemu, na podmiotach sektora publicznego będą ciążyć obowiązki rejestrowe, informacyjne, sprawozdawcze i przeglądowe. Dobrze, że ustawodawca zwolnił z tego obowiązku mniejsze jednostki samorządu terytorialnego poniżej 10 000 mieszkańców, gdzie zasoby kadrowe i finansowe nie pozwoliłyby na sprawne wdrożenie systemu, a także mogłyby odciągnąć pracowników od ważnych zadań rozwojowych samorządów”.
Opracowano na podstawie materiałów dostępnych w internecie, głównie firmy JG training.
Tomasz Działyński
prawnik, przedsiębiorca, samorządowiec
https://dzialynski.pl/
Wielkopolska Akademia Nauki i Rozwoju
ul. Grochowska 35, 60-277 Poznań
www.wanir.edu.pl
